Uuden rahaston taustalla kasvava tietoisuus ilmastoeriarvoisuudesta
Kokouksen tärkein anti oli päätös uuden YK:n alaisen rahaston perustamisesta kehittyvien maiden kokemien menetysten ja vahinkojen (engl. loss and damage), eli ilmastonmuutoksen aiheuttamien tuhojen, rahoittamiseksi. Viljelysmaiden rapautuminen, merenpinnan nousu, sään ääri-ilmiöt, tautien ja vieraslajien leviäminen sekä lajikato ovat esimerkkejä ilmiöistä, jotka lisääntyvät ennenäkemätöntä vauhtia maapallon keskilämpötilan noustessa.
Tietyt kehittyvät maat, etenkin saarivaltiot, ovat odottaneet kansainväliseltä yhteisöltä toimia ilmastonmuutoksen aiheuttamisen menetysten ja vahinkojen korvaamiseksi jo vuosikymmeniä. Pakistanin viimeaikaiset tuhoisat tulvat, Itä-Afrikan nälänhätää aiheuttava kuivuus ja Etelä-Euroopan kuolonuhreja vaatineet helleaallot ovat myös kääntäneet kansainvälisen median huomion ilmastotuhojen valtaviin seurauksiin ja kustannuksiin. Kehittyvien maiden neuvotteluryhmät tulivat Egyptin kokoukseen tiiviinä rintamana, vaatien uutta rahoitusmekanismia ja korvauksia rikkailta mailta. Uuden rahaston perustamisella oli lisäksi vahva kansalaisyhteiskunnan tuki.
Teollisuusmaat, Yhdysvallat, EU ja Sveitsi etunenässä, vastustivat uuden rahaston perustamista. Kokouksen loppumetreillä EU:n kanta kuitenkin yllättäen muuttui ja EU teki vastaehdotuksen rahaston perustamisesta. Ilmastopolitiikan suurvaltana profiloituneelle EU:lle kokouksen totaalinen epäonnistuminen olisi ollut poliittisesti liian kallista. EU:n vastaehdotuksen ehtoihin kuului, että kaikki suuret taloudet kantaisivat rahoitusvastuun ja että rahoituksen saajiksi kelpuutettaisiin vain ”kaikkein ilmastohaavoittuvimmat maat”. Lisäksi EU vaati vastineeksi vahvoja kirjauksia päästövähennyksistä. Monet kysymykset uuden rahaston toiminnasta ja periaatteista jäivät väliaikaisen komitean ratkottaviksi, ja niistä tullaan käymään kovaa vääntöä lähivuosina.
Rahaston perustaminen kuitenkin viestii siitä, että ainakin EU:ssa on poliittista valmiutta tukea ilmastokriisin eturintamalla kamppailevia ihmisiä kehittyvissä maissa. Rahaston perustamisella on myös ainakin kaksi laajempaa merkitystä. Ensinnäkin se on osoitus siitä, ettei ilmastonmuutoksen vaikutusten kourissa kamppailevien kehittyvien maiden ja saarivaltioiden vaatimuksilta voi enää ummistaa silmiään. Abstraktit puheet tulevaisuudessa realisoituvista tuhoista on muuttumassa ymmärrykseen siitä, että ilmastotuhot tapahtuvat tässä ja nyt.
Toiseksi päätös uuden rahaston luomisesta konkretisoi sen, että mitä pidempään lykkäämme ilmastotoimia, sen kalliimmaksi toimet tulevaisuudessa koituvat. Edellisestä varsinaisesta ilmastorahoituspäätöksestä Kööpenhaminan kokouksessa vuonna 2009 on vierähtänyt yli 12 vuotta. Tuolloin teollisuusmaat sitoutuivat maksamaan kehittyville maille 100 miljardia dollaria vuosittain vuodesta 2020 alkaen, ja ovat sen jälkeen tyytyneet pahoittelemaan lunastamatta jääneitä lupauksia. Päätös uudesta rahastosta viestii ainakin periaatteen tasolla, että toimettomuudella on hintansa, ja että ilmastonmuutoksen hintalappu saattaa kantautua kaukaa, jopa ilmastokriisin eturintamasta. Siten päätös uudesta rahastosta raamittaa ilmastokriisin ymmärtämistä ilmasto-oikeudenmukaisuuden näkökulman kautta.
Siinä missä päätös uudesta rahastosta oli kokouksen onnistumisia, sopeutumispolitiikka ja -rahoitus jäi muiden aiheiden varjoon. Ilmastonmuutokseen sopeutumisella tarkoitetaan sellaisia toimia, joilla ilmastonmuutoksen seurauksiin varaudutaan. ”Afrikkalaiseksi COPiksi” luonnehditulta kokoukselta odotettiin, että ilmastonmuutokseen sopeutuminen olisi saanut kokouksessa paljon tilaa ja poliittista huomiota, sillä sopeutumiskysymykset ovat etenkin Afrikan maille prioriteetti. Viime vuonna Glasgow’ssa aikaansaatu sitoumus sopeutumiseen tarkoitetun ilmastorahoituksen tuplaamisesta jäi kuitenkin konkretisoimatta, eikä sen edistämiselle aikaansaatu tiekarttaa. Myös Afrikan maille tärkeät ruokaturvan ja maatalouden neuvottelukohdat päättyivät laihoin tuloksin.
Kenen tulisi maksaa ilmastokriisin lasku?
Uuden rahaston perustaminen ilmastotuhojen rahoittamiseksi pakottaa kansainvälistä yhteisöä ottamaan kantaa ilmasto-oikeudenmukaisuuden perustavanlaatuisiin ja pitkään pinnan alla hiertäneisiin kysymyksiin. EU on suurimpana ilmastorahoittajana kyllästynyt kantamaan vastuuta yksin, ja katsoo, että kaikkien suurten talouksien tulisi kantaa kortensa kekoon. Yhdysvallat on lupauksistaan huolimatta laiminlyönyt ja vetäytynyt aikaisemmista rahoitusvelvoitteistaan, ja Kiina lasketaan edelleen kehittyväksi maaksi ja on siten vapautettu rahoitusvastuusta.
Ilmastoneuvotteluissa jako kehittyvien ja teollisuusmaiden välillä pohjautuu vuonna 1997 hyväksyttyyn Kioton sopimukseen, jossa teollisuusmaat määritellään vuoden 1992 OECD-jäsenyyden perusteella. Vaikka maailman taloudellinen tasapaino on muuttunut, Kiina, Intia, Etelä-Afrikka ja Brasilia eivät ole helpolla luovuttamassa asemaansa ’kehittyvinä maina’. Kehittyvien maiden ryhmien kanta tuli jälleen Egyptin ilmastoneuvotteluissa selväksi: ilmastotuhojen lasku kuuluu fossiilienergialle vaurautensa perustaneille nykyisille rikkaille teollisuusmaille. Tosiasia on, että historiallisista päästöistä valtaosa on nykyisten teollisuusmaiden aiheuttamia.
Rikkaiden teollisuusmaiden ja kehittyvien maiden neuvottelublokkien välillä oli myös erimielisyyttä siitä, kenellä tulisi olla oikeus korvauksiin ilmastotuhoista. Kehittyvien maiden ryhmät korostivat, että ilmastotuhot koettelevat koko globaalia etelää, kun taas EU:n ja Yhdysvaltojen neuvottelijat olivat sillä kannalla, että uuden rahaston tulisi hyödyttää vain haavoittuvia saarivaltioita ja vähiten kehittyneitä maita. Tämä ehdotus tarkoittaisi, että Pakistanin ja Mauritiuksen kaltaiset siirtymätalouden maat eivät voisi hyötyä uudesta rahoitusmekanismista.
Asia monimutkaistuu entisestään, kun ilmastopäästöjen aiheuttajia tarkastellaan tarkemmin. YK:n neuvotteluissa maakohtaiset ilmastopäästöt olivat tarkastelun lähtökohtana. Nykyään valtioiden sisäiset erot päästöissä ovat kuitenkin suurempia, kuin niiden väliset erot. Päästöt henkeä kohden nimittäin vaihtelevat erittäin paljon, ja korreloivat yksilöiden varallisuuden kanssa. Maailman rikkain desimaali on vastuussa ainakin puolesta maailman hiilidioksidipäästöistä, ja rikkain prosentti aiheuttaa yli kaksinkertaisesti enemmän päästöjä kuin maailman köyhin puolikas. Nämä rikkaat, todella suuren hiilijalanjäljen omaavat ihmiset – ja heidän sijoituksensa – löytyvät nykyään jokaisesta maailman maasta, niin kehittyneistä kuin kehittyvistäkin. Kansainvälisiä ilmastoneuvotteluita käydään valtioiden välillä ja valtioperustaiseen järjestelmään nojaten, mutta COP27 kokouksen aikana nousi jälleen esille, että päästöjen kuriin saaminen oikeudenmukaisella tavalla vaatisi myös yksityisiin toimijoihin kohdistettuja toimia. Tämä voisi tarkoittaa yksilö- tai ainakin sektorikohtaisia päästöveroja ja -maksuja, kuten lentoliikenteen tai fossiilienergiayhtiöiden voittojen verottamista. Palkittu ilmastonmuutokseen erikoistunut tutkivan journalismin verkkosivu Carbon Brief on laskenut, että kymmenen prosentin haittaverolla öljy- ja kaasuteollisuuden voitoille olisi pelkästään vuoden 2022 aikana voitu kerätä lähes 50 miljardia dollaria menetysten ja vahinkojen korvaamiseksi.
Kaikkien rahavirtojen ”vihertämistä” sekä eriarvoisuuden vähentämiseen kohdennettua ilmastorahoitusta tarvitaan ilmastokriisin torjunnassa
EU esitti Egyptin kokouksen agendalle käsiteltäväksi Pariisin sopimuksen artiklan 2.1.c, jonka tarkoitus on sääntelyn ja rahoitusmarkkinoiden remonttien kautta kääntää kaikki rahoitusvirrat ilmastonmuutosta kiihdyttävistä toimista kohti ilmastoratkaisuja. Kyse on Pariisin sopimuksen ’peruspilarista’, joka toteutuessaan mahdollistaisi ilmastonmuutoksen pysäyttämisen puoleentoista asteeseen. Artikla 2.1.c:n toimeenpano ei kuitenkaan ole juuri edennyt.
Öljyvaltiot ja kehittyvät maat vastustivat agendakohdan käsittelyä Egyptissä. Syynä vastustukselle oli sekä oman fossiilienergian suojeleminen että köyhimpien valtioiden pelko niille ohjatun lahjamuotoisen ilmastorahoituksen menettämisestä. Huoli liittyy siihen, että huomio artikla 2.1.c:n myötä siirtyisi pois julkisesta ilmastorahoituksesta finanssipolitiikan kentälle, ja sitä kautta pois sopeutumis- ja jälleenrakennustarpeista kaupallisiin hillintähankkeisiin.
Rikkaat teollisuusmaat toistivatkin puheenvuoroissaan, että 2.1.c toimeenpanolla voitaisiin löytää uusia, niin kutsuttuja innovatiivisia rahoituslähteitä ilmastotuhojen rahoitukselle. Energiakriisin ja taloustaantuman myötä teollisuusmaissa käy hankalammaksi perustella veronmaksajille kansainvälisen ilmastorahoituksen kasvattamista verovaroin. Samaan aikaan energiayhtiöt tekevät ennätysvoittoja.
Pyrkimys valjastaa markkinat ja yksityinen sektori kehittyvien maiden ilmastotarpeisiin korostui etenkin Yhdysvaltojen puheenvuoroissa.
Yksityisessä ja lainamuotoisessa rahoituksessa on kuitenkin ongelmana, ettei se taivu vastaamaan kipeimpiin rahoitustarpeisiin vastaanottajamaissa. Erityisen huonosti se soveltuu sopeutumishankkeiden rahoittamiseen kaikkein vähiten kehittyneissä maissa. Markkinat eivät ole löytäneet tietään kaikkein ilmastohaavoittuvimmille alueille ja tukemaan niiden ihmisten tilannetta, jotka rahoitusta eniten tarvitsevat. Tuottoa tavoitteleva yksityinen raha ei siis vastaa ilmastorahoituksen perustehtävään: ilmastoeriarvoisuuden vähentämiseen. Jotta ilmastorahoituksen ydintehtävä toteutuisi, rahoitusta tulisi määrätietoisesti kanavoida sitä kaikkein kipeimmin tarvitseville.
YK:n ilmastoneuvotteluiden uskottavuus on vaakalaudalla
Vaikka Egyptin ilmastokokouksessa ei odotettu valtioilta suuria päästövähennyslupauksia on kokouksen tulos silti huolestuttava. Viime vuonna Glasgown ilmastokokouksessa päätettiin uuden niin kutsutun mitigaatiotyöohjelman laadinnasta ilmastonmuutoksen hillintätoimien lisäämiseksi vuoteen 2030 mennessä. Maailma on nimittäin kaukana 1,5 asteen tavoitteen saavuttamisesta. Vaikka työohjelmasta lopulta saatiin päätös, se ei kiritä hillintätoimia riittävästi, eikä siihen onnistuttu saamaan kirjausta kaiken fossiilienergian alasajosta tai siirtymästä täysin uusiutuviin energiamuotoihin.
Nykysitoumuksilla maailma lämpenee ainakin 2,8 astetta vuosisadan loppuun mennessä. Jo 2 asteen ylitys tarkoittaa planeettamme muuttumista rajusti jo lähivuosikymmeninä. Lämpenemisen tiedetään nykytieteen valossa tuhoavan niin ihmisen kuin muidenkin eläin-, hyönteis-, mikrobi- ja kasvilajien elinehtoja valtavassa mittakaavassa. Lisää sukupuuttoa, nälänhätää, vesipulaa, sotia, sairauksia ja tauteja on luvassa, ellemme reagoi päättäväisesti. Tämä on eksistentiaalinen kysymys, joka on niin perustavanlaatuinen, ettei tilanteen vakavuutta voi tarpeeksi korostaa.
Kansainvälisiä ilmastoneuvotteluista on totuttu lukemaan huonoja uutisia. Kuluneina viikkoina on nähty ennätyksellisen paljon kansainvälisen ilmastopolitiikan ja YK:n ilmastosopimusten legitimiteettiä kyseenalaistavia puheenvuoroja. Onkin oikeutettua kysyä, ovatko valtaviksi ”ilmastomessuiksi” paisuneet COP-kokoukset aikansa eläneitä, ja toistuvasti ydintehtävässään epäonnistuessaan enemmän haitaksi kuin hyödyksi?
Minkä tahansa järjestelmän ylläpitämisen ja toimintatavan syy löytyy yleensä tarkastelemalla sen todellisia hyötyjiä. Tällä hetkellä YK:n ilmastosopimusten ja -neuvotteluiden hampaattomuus näyttää hyödyttävän ainakin sitä fossiilienergiasta riippuvaista valtaapitävää eliittiä, jolle sopii vuosittaiset maailman pelastamista esittävät teatterinäytökset, joiden jälkeen palataan ”business as usual” -toimintatapoihin.
Alueellisia, yksityisiä ja vapaaehtoisia ilmastoratkaisuja esitetään nyt tiuhaan tahtiin, ja hyvä niin. Ilmastonmuutos on kuitenkin sen verran viheliäs globaali haaste, ettei sen ratkaiseminen ole mahdollista ilman kaikkien panosta ja yhteistyötä: ei riitä, että jotkut vähentävät päästöjä yhtäällä, jos toiset tupruttelevat toisaalla.
YK:n ilmastoneuvotteluita pitää hengissä se yksinkertainen tosiasia, ettei kansainvälisille neuvotteluille ole vaihtoehtoa. Sopii silti kysyä, kuinka kauan uskottavuutensa pala palalta menettävä järjestelmä kestää, jos ei se onnistu tuottamaan tuloksia.
Kansainvälisen ilmastopolitiikan osallisuutta ja läpinäkyvyyttä on lisättävä
Ennen kokousta ja sen aikana kansalaisyhteiskunnan osallistumismahdollisuudet herättivät paljon huolta. Isäntämaa Egyptin pelättiin estävän kansalaisjärjestöjen osallistumista, ja sitä se myös teki. Järjestöjen pääsy Sharm el-Sheikhiin, kokouspaikalle ja neuvotteluhuoneisiin ei ollut ongelmatonta, mikä on ilmastoneuvotteluiden osallisuuden ja läpinäkyvyyden kannalta huolestuttavaa.
Samaan aikaan kansalaisyhteiskunnan vaikutusta Sharm el-Sheikhissä ei pidä aliarvioida. Esimerkiksi päätökseen uuden rahaston perustamisesta vaikutti osaltaan kansalaisjärjestöjen luoma paine. Climate Action Network, joka on globaali 1100 ilmasto- ja ympäristöjärjestön verkosto, piti rahaston perustamista edellytyksenä kokouksen onnistumiselle. Monessa suhteessa kansalaisjärjestöjen lobbaus myös epäonnistui – Egyptissä kirjaukset ihmisoikeuksista ja tasa-arvosta ottivat takapakkia, vaikka kansalaisyhteiskunnan viesti kokouksessa oli vahva ja yhtenäinen: ei ilmasto-oikeudenmukaisuutta ilman ihmisoikeuksia.
Syyttävä sormi on kohdistunut isäntämaa Egyptin kehnoihin kokousjärjestelyihin, puolueellisuuteen ja läpinäkymättömään toimintaan. Kansainväliseen ilmastopolitiikkaan osallistumisen esteet ovat kuitenkin syvemmällä, kuin kulkulupien takavarikoinnissa tai hotellimajoitusten korkeissa hinnoissa. Kansainvälisen ilmastopolitiikan ratkaisevat linjaukset ja päätökset tehdään tavanomaisesti suljettujen ovien takana, kuten tehtiin Egyptissäkin. Osallistumisen ja läpinäkymättömyyden ongelma on rakenteellinen. Keskeinen kysymys liittyy siihen, kenen mandaatilla ilmastopolitiikan neuvottelijat lopulta neuvottelevat: poliittiset päättäjät eivät tunnetusti pysy ’teknisten’ neuvotteluiden perässä, eivätkä useinkaan omaa puoltakaan siitä ymmärryksen ja kokemuksen tasosta, mitä neuvotteluiden seuraaminen ja niiden poliittinen ohjaaminen vaatisi.
Neuvottelevien maaryhmien kantoja luodaan pitkän prosessin aikana, ja katseet tulisi kääntää siihen, miten avoimia ja osallistavia nämä prosessit lopulta ovat.