Tämän vuoden heinäkuussa, EU:n historian pisimpiin kuuluvan kokouksen jälkeen, Euroopan johtajat saivat aikaan poliittisen sopimuksen unionin pitkän aikavälin budjetista eli monivuotisesta rahoituskehyksestä. Samalla sovittiin 750 miljardin euron elpymissuunnitelmasta, jonka tarkoituksena on edistää koronakriisistä toipumista.
Tämän artikkelin kirjoittamishetkellä EU:n toimielinten väliset neuvottelut ovat kuitenkin yhä käynnissä. On esimerkiksi epäselvää, kuinka suuri osuus tulevasta monivuotisesta rahoituskehyksestä vuosille 2021-2027 täsmälleen ohjataan kansainväliseen kehitysyhteistyöhön.
Taloudelliset resurssit ovat äärimmäisen tärkeitä, mutta se, miten niitä käytetään, on vähintään yhtä tärkeää.
EU:n kehitysrahoitusmalliin nyt ehdotettujen muutosten tarkoituksena on käyttää aiempaa enemmän julkista rahaa yksityisten investointien lisäämiseen kehittyvissä maissa.
Tätä suunnitelmaa pitäisi arvioida välittömästi uudelleen – ja arvioinnissa pitäisi ottaa huomioon tällaisten instrumenttien vaikutukset edellisellä budjettijaksolla ja viimeisimmät todisteet niiden vaikuttavuudesta. Ne eivät nimittäin ole rohkaisevia.
Sekarahoitusmuodot jopa kaksinkertaistumassa EU:n kehitysrahoituksessa
Viime toukokuussa Euroopan komissio esitti EU:n kehitysbudjetin kasvattamista ylimääräisellä 15 miljardilla eurolla. Suurin osa tästä rahasta käytettäisiin tehostamaan niin kutsuttua ulkoista takausmekanismia. Kyse on siis mekanismista, jolla EU takaa lainoja, joita voivat ottaa kehitysrahoituslaitokset tai valtiot ja joita käytetään investointeihin kolmansissa maissa.
Tämä yli kaksinkertaistaisi sekarahoitusmuotoisen, eli yksityistä ja julkista rahaa yhdistelevän EU:n tuen laajuuden.
Investointipainotus kehitysrahoituksessa uhkaa jäädä pysyväksi.
On hyvin epätodennäköistä, että nämä suunnitelmat sellaisenaan läpäisevät toimielinten välisen neuvotteluprosessin. Tästä huolimatta EU:n kehitysresurssien käyttö yksityisten investointien tukemiseen kehittyvissä maissa on yksi EU:n uuden ulkosuhderahoitusinstrumentin, NDICI:n avainpiirteistä.
Jatkossa NDICI eli naapuruuden, kehityksen ja kansainvälisen yhteistyön instrumentti kattaisi EU:n kaikki ulkosuhdeasiat. Yksi NDICI:n pääasiallisista tarkoituksista on houkutella yksityisen sektorin investointeja kehittyviin maihin EU:n ulkopuolelta.
Näin ollen, vaikka budjetin yksityiskohdat eivät nykymuotoisena menisikään läpi, investointipainotus kehitysrahoituksessa uhkaa jäädä pysyväksi.
Uusi kehitysrahoitusarkkitehtuuri perustuu kolmeen pilariin, joilla EU tukee kehittyviä maita: Uuteen Euroopan kestävän kehityksen rahastoon (EKKR+), joka tarjoaa monimutkaisia taloudellisia instrumentteja (kuten takuut, oman pääoman ehtoiset instrumentit ja riskinjakovälineet).
Toinen pilari on ulkosuhdetoimien takuujärjestely (External Action Guarantee, EAG). Se sulauttaa olemassa olevat takuuvälineet, jotka kattavat sekä valtion riskin että kaupallisen riskin. Kolmas pilari on EU:n antama tekninen apu.
Näihin instrumentteihin varattuja rahasummia ei ole eritelty, mutta niiden odotetaan olevan merkittäviä.
Ei vielä todisteita sijoitusrahan tehosta kehitystavoitteiden kannalta
NDICI:n kaltainen yhdistetty instrumentti voi olla EU:n kansainvälisessä yhteistyössä eduksi tehokkuuden, yhtenäisyyden ja johdonmukaisuuden kannalta: nyt rahoitusta annetaan monesta eri välineestä, kun jatkossa instrumentteja olisi vain yksi.
Mutta kansalaisyhteisjärjestöt ovat nostaneet esiin tähän lähestymistapaan liittyviä vakavia huolenaiheita.
Pyrkimys houkutella yhä enemmän yksityisiä sijoittajia julkisella rahalla on yllättävää, sillä sen ei ole vielä todistettu konkreettisesti parantavan ihmisoikeuksia, edistävän kestävän kehityksen tavoitteita eikä torjuvan ilmastonmuutosta tai sen kielteisiä vaikutuksia.
Hiljattain tehdyssä ulkopuolisessa evaluaatiossa havaittiin lukuisia puutteita instrumenttien hallinnoimisessa sekä niille asetetuissa ”epärealistisissa odotuksissa”.
Todistuspohja sen puolesta, että EU:n nykyinen lähestymistapa ei tuota tuloksia on selvästi kasvamassa.
Unionin oman taloudellisen valvojan, EU:n tilintarkastustuomioistuimen, julkaiseman toisen raportin mukaan EKKR:n kyky saada aikaan lisäinvestointeja ”ei ole riittävän luotettava ja voi olla yliarvioitu”. Komission päätelmät rahaston mahdollisuuksista edistää kehitystä perustuvat sen mukaan ”ennusteisiin”. Vielä yksi, Euroopan parlamentin tilaama raportti, taas toteaa, että sekarahoitusinstrumenttien tuki ei perustu ”vankkaan empiiriseen todistusaineistoon”.
Todistuspohja sen puolesta, että EU:n nykyinen lähestymistapa ei tuota tuloksia eikä EKKR:n takuumallin laajentamiselle ole järkeviä perusteluja, on siis selvästi kasvamassa.
Lisäksi tähän rahoitusmalliin siirtymisen riskinä on, että päätös ohjaa varoja pois sellaisista kehitysrahoituksen keinoista, jotka ovat todistetusti tehokkaita ja jotka tarjoavat lisäarvoa köyhimpien ja syrjityimpien tavoittamisessa.
Tämän vuoksi Euroopan parlamentti on oikeutetusti ehdottanut, että NDICI:n budjetille asetettaisiin yläraja sen suhteen, minkä verran yksityisille investoijille voidaan varata takuita.
Kehitysrahoituslaitosten rooli kasvamassa
Kuten EKKR, myös EKKR plus on riippuvainen monista jäsenmaiden kahdenvälisistä kehitysrahoituslaitoksista.
Muutaman viime kuukauden aikana EU on etsinyt mahdollisuuksia ”järkeistää” olemassa olevaa ”ekosysteemiä” ja antaa enemmän valvontaa alueellisille rahoituslaitoksille, kuten Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankille tai Euroopan investointipankille.
On varmasti järkevää lisätä eri laitosten välistä yhteistyötä, koordinointia ja täydentävyyttä. Silti Euroopan komissiolla on vastuu siitä, että kaikki EU:n takuista, lainoista, tuista tai teknisestä avusta hyötyvät operaatiot noudattavat korkeimpia standardeja, eikä tätä vastuuta pitäisi siirtää välikäsille.
Nojaaminen sekarahoitukseen saattaa kääntää julkisen edullisen rahoituksen pois niistä maista, jotka tarvitsevat sitä eniten.
Tämän lisäksi kaikkien toivottua mallia koskevien keskustelujen pitäisi keskittyä siihen, että näistä laitoksista tehdään läpinäkyvämpiä ja tilivelvollisia.
Niiden on oltava myös paremmin linjassa ympäristöä, sosiaalisia kysymyksiä ja ihmisoikeuksia koskevien standardien kanssa, ja niiden on saavutettava sekä taloudellinen että kehityksellinen täydentävyys.
Julkiset palvelut jäämässä sivuun ja uhkana velkaantuminen
Viimeaikaiset todisteet osoittavat myöskin selvästi, että sekarahoitus suosii keskitulotason maita ja tiettyjä sektoreita, kuten rahoitusta ja infrastruktuuria, joiden taloudelliset tuotot ovat korkeimmat.
Vahva nojaaminen sekarahoitukseen saattaa siksi kääntää julkisen edullisen rahoituksen pois niistä maista, jotka tarvitsevat sitä eniten.
Riskinä on myös, että rahoitusta siirtyy pois esimerkiksi koulutuksesta ja terveydenhuollosta, jotka ovat olleet alirahoitettuja jo ennen koronaviruspandemiaa, vuosia kestäneen talouskurin vuoksi.
Koronapandemian aiheuttama kriisi on myöskin osoittanut, että tarvitaan kipeästi julkisia, riittäviä investointeja vahvoihin, saavutettaviin ja ihmisoikeuksiin perustuviin julkisiin palveluihin.
Lähestymistapa, joka perustuu yksityisen sektorin riskien vähentämiseen, voi vaikuttaa kielteisesti tämän tavoitteen toteutumiseen ja voi jopa edistää palveluiden yksityistämistä.
Vuonna 2019 64 maata käytti enemmän rahaa velanhoitomaksuihin kuin terveyspalveluihin.
Viimeisenä mutta ei vähäisimpänä: instrumentit, joita edistetään osana tätä kehitysmallia, saavat aikaan uusia rahoitusvelkoja, jotka voivat lisätä monien kehitysmaiden kasvavaa velkaongelmaa.
Viimeisen vuosikymmenen aikana kehitysrahoitusta on annettu vähemmän suotuisilla ehdoilla etenkin vähiten kehittyneissä maissa. Se on lisännyt monien kehitysmaiden velkaantumista. Vuonna 2019 64 maata käytti enemmän rahaa velanhoitomaksuihin kuin terveyspalveluihin.
Jotta pandemiasta voidaan toipua, monet kehitysmaat tarvitsevat rahoitusta, joka ei vaikuta kielteisesti julkisen talouden liikkumavaraan pitkällä aikavälillä. Siksi EU:n pitäisi asettaa etusijalle avustuspohjainen rahoitus.
Kun keskustellaan EU:n seuraavasta budjetista, järjestöjen ei siis pitäisi olla huolissaan vain kehitysresurssien määrästä vaan myös tavasta, jolla ne ohjataan perille.
Tämänhetkiset ehdotukset käyttää näitä resursseja yksityisten investointien houkuttelemiseksi voivat heikentää EU:n kehitysyhteistyön tuloksellisuutta ja tehdä vain vähän köyhyyden ja eriarvoisuuden nujertamiseksi.
Jotta unionin kehitysyhteistyöllä voidaan saavuttaa kestävän kehityksen tavoitteet, on sekarahoitusagendaa arvioitava radikaalisti uudelleen.
Kansainvälisen kehitysrahoituksen sanasto
Euroopan kestävän kehityksen rahasto, EKKR (European Sustainable Development Fund, EFSD) = Vuonna 2016 perustettuun Euroopan kestävän kehityksen rahastoon kuuluu kaksi alueellista investointijärjestelyä, joista toinen kattaa Afrikan ja toinen EU:n naapuruuspolitiikan alueen. Rahaston tarkoituksena on edistää investointeja näille alueille muun muassa tarjoamalla takauksia ja hyödyntämällä muita välineitä, jotka vähentävät yksityisen sektorin toimijoiden tekemien investointien riskejä.
Euroopan kestävän kehityksen rahasto plus, EKKR+ (European Sustainable Development Fund Plus, EFSD+) = Korvaa aiemman EKKR:n ja ulkoisen toiminnan takuurahaston vuoden 2021 alusta. Tavoitteena tukea sekä yksityisen että julkisen sektorin investointeja, ja sen myötä kestävää kasvua ja työpaikkojen luomista takauksien, sekarahoituksen ja teknisen tuen kautta.
Monivuotinen rahoituskehys (Multi-Annual Financial Framework, MFF) = EU:n budjettien raamit, jotka vahvistetaan seitsemän vuoden jaksolle. Rahoituskehyksessä määritellään, kuinka paljon EU:lla on rahaa käytettävissä ja mihin rahat käytetään.
NDICI-väline (Neighbourhood, Development and International Cooperation Instrument) = Komission ehdottama EU:n naapuruus-, kehitys- ja kansainvälisen yhteistyön väline vuosille 2021–2027, johon sisällytetään nykyiset EU:n kehitysyhteistyörahoituksen välineet ja naapuruusväline.
Sekarahoitus (blending, blended finance) = Julkista kehitysrahoitusta käytetään siihen, että saadaan myös yksityisiä investointeja kestävän kehityksen edistämiseen. Sekarahoituksessa on mukana aina sekä julkista että yksityistä rahaa.
Ulkoisen toiminnan takuurahasto (External Action Guarantee, EAG) = Rahastosta taataan lainoja EU:n ulkopuolisiin maihin toteutettaviin hankkeisiin, eli EU kattaa osan investointien riskeistä.